Présidence de l’Union africaine : « Nous avons besoin de cadres compétents pour mettre à profit cette présidence »

Que signifie, pour un pays comme le Burundi, l’accession à la présidence de l’Union africaine ?

Il s’agit d’une étape décisive dans l’évolution du Burundi contemporain. C’est un moment très symbolique qui exprime une certaine reconnaissance de ce que représente le Burundi sur l’échiquier continental et sur l’échiquier international.

Présider une organisation comme l’Union africaine, avec tous les chantiers qui attendent le continent, est une tâche importante. Elle doit être reçue avec beaucoup d’humilité, beaucoup de responsabilité ainsi que beaucoup de fierté. Plus de cinquante pays sont appelés à exercer cette haute fonction de l’organisation. Cela n’arrive pas souvent.

C’est donc un moment symbolique pour le Burundi, un moment très important, un honneur, une fierté. Mais, cette fierté doit être accompagnée d’énormément de responsabilités à l’égard des attentes au niveau continental.

Le Burundi a-t-il les capacités diplomatiques nécessaires pour assumer ce rôle ?

En matière de politique internationale, et plus particulièrement de politique étrangère, il y a les ressources et il y a l’influence. Aujourd’hui, l’accession du Burundi à la présidence de l’Union africaine constitue une ressource importante pour le pays, une ressource en politique étrangère.

Mais, la possession d’une ressource et le résultat que l’on peut en tirer en termes d’influence relèvent d’un processus complexe. Une chose est d’avoir une ressource. Cette année, nous l’avons : c’est la présidence de l’Union africaine. Une autre chose est de transformer cette ressource en outil d’influence et de puissance, au niveau continental comme au niveau international.

Entre la ressource et le résultat, entre la présidence et les effets qu’elle peut produire, il existe énormément de variables. Il y a notamment les capacités humaines et institutionnelles dont dispose le Burundi pour transformer cette ressource.

La mobilisation d’une ressource en politique étrangère passe par des acteurs capables de la transformer en capacité, puis de convertir ces capacités en instruments concrets de politique étrangère. Cela doit se faire dans un cadre social et institutionnel précis.

Nous avons besoin de cadres compétents pour mettre à profit cette présidence. C’est une variable essentielle. Il y aura aussi les choix qui seront faits pour que ces capacités deviennent de véritables instruments de politique étrangère. Enfin, il y a le cadre social, politique et institutionnel : permet-il aux fonctionnaires et aux acteurs étatiques d’exercer librement leurs missions et de mettre à profit leurs compétences techniques afin que cette présidence soit fructueuse ? Ce sont là des questions fondamentales.

Cette présidence peut-elle améliorer l’image internationale du Burundi ?

Le Burundi a longtemps été perçu comme un État marqué par les conflits et confronté à des problèmes structurels d’ordre politique, économique et social.

Cette année peut constituer une occasion de transformer cette image, de projeter une autre perception du pays en montrant sa capacité à assurer un leadership continental efficace.

Mais il faut reconnaître qu’il s’agit d’un couteau à double tranchant. Si la présidence ne produit pas de résultats, cela risque de confirmer l’image négative qui a longtemps été associée au pays.

Cette présidence expose-t-elle davantage le Burundi aux critiques internationales ?

Il ne faudrait pas voir les choses sous cet angle. A priori, c’est un moment pour le Burundi de prouver ses capacités aux yeux des acteurs continentaux et internationaux. Il s’agit de démontrer un leadership sur les questions de paix et de développement, et d’exporter, d’une manière ou d’une autre, son expérience.

En revanche, si aucun résultat n’est produit au terme du mandat, il pourrait naturellement se développer un regard critique sur cette présidence. Mais, pour l’instant, il faut considérer ce moment comme une opportunité, un moment permettant au Burundi de rayonner sur la scène continentale et internationale.

Les défis internes peuvent-ils fragiliser la crédibilité du mandat ?

Dans les relations internationales, il y a des auteurs, des théoriciens qui ont pensé qu’un État, peu importe les problèmes internes qu’il connaît, une fois qu’il agit sur le plan international, agit comme un acteur unitaire et unifié. Pour dire que les distinctions internes n’ont pas d’impact sur son action internationale.

Mais il y a d’autres auteurs, je pense notamment aux auteurs libéraux, aux constructivistes, qui estiment effectivement que lorsqu’il y a des distinctions internes dans un État, cela a un impact sur son action, sur sa conduite en politique étrangère.

Alors, nous évoluons dans un monde où la diplomatie d’un État comme acteur unitaire devient de plus en plus impossible. Il s’agit d’un monde où l’on assiste davantage à la montée d’une sorte de diplomatie concurrentielle à l’égard de la diplomatie étatique : des organisations de la société civile, des acteurs économiques peuvent avoir des points de vue qui diffèrent de ceux des autorités étatiques.

Que faut-il faire alors ?

Il revient alors aux autorités étatiques, notamment dans un moment crucial comme celui-ci, d’essayer d’embarquer les autres acteurs afin de développer une vision commune de ce que doit être l’action du Burundi, notamment au regard de cette présidence tournante de l’Union africaine à laquelle le Burundi va accéder.

En même temps, il est important aussi que les autres acteurs, en dehors des acteurs étatiques, prennent conscience du fait que ce n’est pas quelque chose qui s’éternise. C’est une année, et c’est très court. De façon classique, vous savez que le temps n’est pas un allié des acteurs, qu’ils soient étatiques ou non étatiques. Le temps joue souvent contre eux.

Donc, au lieu de se focaliser sur ce qui divise, je pense qu’il est important d’essayer de regarder vers l’avenir et de voir ce que le Burundi, comme pays, peut tirer en terme de profit de cette présidence, mais en même temps, ce que le Burundi peut apporter, comme État, à l’Afrique.

Comment éviter que cette présidence soit perçue comme purement symbolique ?

Tout dépend de la planification réalisée en amont. Ce moment n’était pas imprévisible. Cela fait au moins deux ou trois ans qu’il était attendu. On peut donc supposer qu’une planification a été effectuée pour que le Burundi puisse en tirer profit.

Dans cette dynamique, le Burundi doit concilier ce que nous appelons techniquement les objectifs de possession et les objectifs de milieu.

L’Afrique attend du Burundi qu’il contribue aux objectifs de milieu, c’est-à-dire à la paix, à la stabilité et au développement du continent. Mais, les Burundais attendent également que leur pays atteigne des objectifs de possession, c’est-à-dire qu’il en retire des bénéfices en termes d’intérêts politiques, économiques et sociaux.

Comme le disait Marcel Merle, l’action internationale d’un État est à la fois orientée vers l’extérieur et vers l’intérieur. Cette présidence doit donc servir ces deux dimensions.

Quelles sont les retombées concrètes que le Burundi peut espérer ?

Sur le plan politique, l’Afrique a des attentes légitimes. Le continent est de plus en plus miné par des conflits, y compris dans notre région. L’une des attentes majeures est que le Burundi puisse contribuer de manière substantielle à la résorption de ces conflits.

Mais on ne peut pas exporter une paix que l’on ne possède pas. Le Burundi doit donc renforcer sa cohésion sociale interne afin de pouvoir contribuer à la cohésion continentale. Au final, on ne donne que ce que l’on a.

Les valeurs que l’Union africaine s’est fixées en matière de démocratie et de droits humains doivent d’abord être consolidées au niveau national avant d’être projetées ailleurs.

Sur le plan économique, cette présidence entraînera nécessairement une intensification des activités au Burundi. Plusieurs événements continentaux pourraient s’y tenir. Du personnel burundais sera davantage impliqué dans les travaux au niveau africain. Cela aura des retombées sociales indirectes.

L’Union africaine dispose aussi d’une architecture couvrant les domaines sociaux, comme l’éducation, la recherche scientifique et la santé. Le Burundi sera à la fois témoin et acteur de ces dynamiques. Il serait contradictoire que le continent en profite sans que le pays qui exerce la présidence n’en tire également des bénéfices internes.

Peut-elle attirer davantage de partenariats ou d’investissements ?

Lorsqu’un pays devient leader, il doit adopter un comportement cohérent avec cette responsabilité. L’Union africaine dispose d’outils en matière de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption. Il existe des chartes qui consacrent ces principes.

Le Burundi doit briller par l’exemple en mettant en avant ces valeurs. Si ces principes sont effectivement respectés, le climat des affaires pourrait s’améliorer et devenir plus attractif.

Par ailleurs, l’accueil des événements continentaux placera le Burundi au centre de la vie africaine. Cela apportera certainement une bouffée d’oxygène à l’économie nationale.

Cette présidence peut-elle accélérer l’intégration régionale et continentale ?

Il faut aussi niveler les attentes. Le Burundi n’est ni le premier ni le dernier pays à exercer cette présidence. Il ne faut pas croire qu’il pourra miraculeusement résoudre en une année des problèmes que d’autres n’ont pas pu régler.

Il existe des facteurs externes incontrôlables : des conflits aux racines profondes, des relations bilatérales qui ne sont pas stabilisées, des dynamiques d’influence régionales.

Ces facteurs peuvent limiter la capacité du Burundi à produire des résultats extraordinaires au cours de cette année. Les objectifs d’intégration peuvent être poursuivis, mais si les résultats ne sont pas spectaculaires, il ne faudra pas se blâmer excessivement. De nombreux impondérables échappent au contrôle national.

Vous avez évoqué la question des conflits. Le Burundi peut-il jouer un rôle de médiateur crédible dans les crises africaines actuelles ?

Pas nécessairement un rôle de médiateur crédible, mais il n’échappera pas à sa mission, aujourd’hui, de veiller à ce que les conflits qui sont sur le continent, du moins au cours de cette année, soient apaisés. D’une manière ou d’une autre, il sera appelé à jouer un rôle. Pas nécessairement un rôle de médiateur, mais au moins user de son leadership continental pour trouver des voies et moyens de sortir de ces conflits.

La situation sécuritaire actuelle dans la région des Grands lacs peut-elle influencer ce mandat ?

C’est sans doute une épine dans le pied de la présidence de l’Union africaine. Mais ce n’est pas insurmontable parce que, de tout temps, les pays, les États, vivent tantôt dans une dynamique de coopération tantôt dans une dynamique de conflit. C’est l’occasion, avec ce rôle de leadership, de voir comment arrondir les angles et s’orienter vers plus de stabilité.

Et le Burundi pourra jouer un rôle positif dans ce sens. Parce que les conflits interétatiques ont existé, ils existent aujourd’hui et ils existeront toujours. La seule différence, c’est la façon dont les acteurs de ces conflits les gèrent.

Et aujourd’hui, le Burundi se trouve aux avant-postes de la gestion des différents conflits que connaît le continent. Pas seulement les conflits à l’est de la RDC.

Vous voyez, avec le Sahara occidental, d’une manière ou d’une autre, ce qui se passe entre le Maroc et d’autres pays. Vous voyez, d’une manière ou d’une autre, ce qui se passe entre des pays comme le Soudan et l’Éthiopie. Il y a des conflits qui sont plus ouverts que d’autres actuellement sur le continent.

Mais il y a d’autres poches de conflits. La question du Sahel, la stabilisation du Sahel, les relations que l’Union africaine doit entretenir avec les États du Sahel. Tout cela, ce sont des problèmes qui sont naturels dans le cadre des relations internationales. Et le Burundi sera appelé, d’une manière ou d’une autre, à contribuer à la gestion de toutes ces difficultés qui minent le continent.

Plusieurs de nos frontières terrestres sont fermées. Cette présidence offre-t-elle au Burundi une occasion de redéfinir ses relations avec ses voisins ?

Ce que je peux dire là-dessus, c’est que ce n’est pas une situation normale. Si la présidence de l’Union africaine a aussi parmi ses missions d’essayer de normaliser les relations interétatiques sur le continent, le Burundi sera appelé, d’une manière ou d’une autre, à travailler sur ces questions.

Mais il ne faudrait pas non plus chercher à établir un lien direct entre la présidence de l’Union africaine et les différents problèmes au niveau régional. Sinon, on risque de nourrir trop d’attentes, et ce n’est pas nécessairement productif.

A la fin du mandat, à quoi reconnaîtra-t-on que cette présidence a été bénéfique pour le Burundi ?

Permettez que l’on observe. Parce que, vous savez, l’une des techniques privilégiées dans l’analyse de la politique étrangère des États, c’est d’essayer de se focaliser sur les résultats des comportements de ces États sur le plan continental. Donc, attendons la fin de la présidence pour essayer d’analyser, au final, les résultats.

Sinon, aujourd’hui, il serait très difficile de prédire ce qui va se passer. Mais attendons les résultats d’ici une année.

Propos recueillis par Jules Bercy