OPINION | Burundi : Accord d’Arusha, une réussite qu’on cite plus qu’on ne relit

Par Blaise Nijimbere

Le 29 juin dernier, à Pékin, l’ambassadeur Alhaji Sarjoh Bah, représentant permanent de l’Union africaine auprès de la République populaire de Chine, prononçait une déclaration lors d’une conférence consacrée au « modèle burundais de démocratie consociative ». Il y saluait chaleureusement l’Accord d’Arusha comme « l’une des initiatives de paix les plus importantes d’Afrique ».

Les scrutins successifs racontent une tout autre histoire. Boycotté par les principaux partis d’opposition en raison de fraudes massives en 2010, celui de 2015 fut secoué par la grave crise provoquée par la candidature à un troisième mandat de Pierre Nkurunziza. En 2020, le scrutin se déroula face à une opposition largement exsangue, voire fantomatique. Quant à celui de 2025, il a consacré l’hégémonie quasi absolue du parti au pouvoir. Quatre élections, une seule et même direction.

Je pensais à ce décalage sans trop savoir qu’en faire, jusqu’à samedi dernier. Le média Yaga publiait sur X une interview de Léonce Ngendakumana, l’un des négociateurs de l’Accord, revenant sur son rôle dans les pourparlers de 2000. Et les réactions se sont multipliées toute la semaine sur le réseau social — certaines nostalgiques, d’autres amères. L’une d’elles, plus longue et plus construite que les autres, posait une série de questions qui m’ont semblé aller au cœur du problème : que signifierait, concrètement, un retour à Arusha aujourd’hui ? À quel bloc politique de l’époque — le G7 ou le G10 — les partis actuels qui réclament ce retour se rattachent-ils réellement ? Et surtout, quelles garanties pourrait-on inventer pour empêcher qu’un autre acteur, demain, n’exploite les mêmes failles que celles qu’on reproche à celui d’hier ?

Ce sont de bonnes questions. Elles méritent mieux qu’un fil de commentaires qui se referme en quelques heures.

Le texte d’Arusha existe toujours, quelque part dans les archives juridiques du pays. Personne ne l’a abrogé. Mais son architecture — celle qui devait empêcher un seul camp de tout contrôler — s’est érodée, année après année, jusqu’à ce résultat électoral que même ses défenseurs les plus loyaux peinent à appeler pluraliste. Comment un texte peut-il survivre si intact dans les discours, et si vide dans les faits ?

Le 28 août prochain, l’Accord aura vingt-six ans. Il a posé, malgré tout, les bases politiques qui ont fini par mettre un terme à la guerre — même si, comme je le détaille plus loin, cette fin n’est pas venue de la signature elle-même. La question qui m’occupe n’est donc pas de savoir s’il faut le célébrer ou l’enterrer, mais ce que nous devrions construire après lui.

Une atmosphère, avant d’être un texte

Pour beaucoup de Burundais de ma génération, Arusha n’a jamais été d’abord un texte juridique. C’était une atmosphère lourde d’espoir fragile. J’étais jeune, dans une région profondément marquée par la guerre civile, pendant ces années de négociations. Je me souviens de l’inquiétude qui traversait tout, des marchés aux réunions de quartier jusqu’à l’école. Une phrase revenait comme un réflexe, presque un nom donné à toutes les impasses : « Biragoye nk’ikibazo c’igisoda » — c’est compliqué comme la question de l’armée. On l’utilisait pour tout ce qui semblait insoluble, comme si la difficulté suprême avait déjà un titre.

Cette peur n’était pas abstraite. Elle disait l’angoisse de voir se mélanger, dans les mêmes casernes, ceux que l’État appelait encore « assaillants » et ceux qui avaient combattu contre eux. On n’y croyait pas vraiment. On n’avait simplement plus le choix que d’espérer. La signature de l’accord, le 28 août 2000, a porté cet espoir presque naïf, sans qu’on en connaisse le détail — seuls les politiciens en maîtrisaient le contenu. Et pourtant, on y a cru, parce qu’il fallait bien croire à quelque chose.

Et ils y sont arrivés, lentement, imparfaitement, mais réellement. L’intégration des anciens combattants dans l’armée et la police n’a pas été qu’une clause du Protocole III. Ça a été une victoire psychologique — la preuve qu’un compromis pouvait produire autre chose qu’un équilibre arithmétique. Une confiance minimale, suffisante pour que le pays recommence à respirer.

Une paix arrachée, pas seulement négociée

Ce que je n’ai compris que bien plus tard, en lisant les acteurs eux-mêmes, c’est à quel point cette confiance a été obtenue dans la précipitation, sous une pression qui frôlait parfois la mise en scène — et à quel point la paix elle-même a mis des années à suivre la signature.

Pierre Buyoya, alors chef de l’État, raconte dans ses mémoires les quarante-huit heures qui ont précédé la signature du 28 août 2000. Le gouvernement, l’UPRONA et le FRODEBU y ont travaillé jour et nuit pour produire un texte à faire signer — faute de quoi, écrit-il, « on nous avait appelé pour une cérémonie sans texte à signer » [2]. Le chapitre trois, celui consacré à la sécurité, est resté vide sur plusieurs points : des pages blanches, faute d’accord sur un cessez-le-feu que les principaux mouvements rebelles, absents de la table des négociations, n’avaient jamais eu à valider.

Cette absence n’était pas un détail technique. Le rapport que la juriste Caroline Sculier a rédigé pour le Centre for Humanitarian Dialogue confirme que ni le CNDD-FDD de Pierre Nkurunziza ni le Palipehutu-FNL — les deux principaux mouvements armés sur le terrain — n’étaient signataires de l’Accord d’Arusha [4]. La guerre s’est donc poursuivie après le 28 août 2000. Ce n’est qu’avec le Protocole de Pretoria et l’accord de cessez-le-feu global du 16 novembre 2003 que le CNDD-FDD a rejoint le processus, puis avec l’accord de cessez-le-feu global du 7 septembre 2006, dont l’application ne s’est réellement stabilisée que dans les années suivantes, que le Palipehutu-FNL a fait de même [4]. Arusha n’a donc pas arrêté la guerre. Il a créé le cadre politique qui a permis, trois puis six ans plus tard, de l’arrêter vraiment.

Cette pression du calendrier n’était pas propre au chapitre sécurité. Selon Jean-Marie Sindayigaya, autre témoin direct des négociations, Nelson Mandela, alors médiateur, aurait prévenu les négociateurs avant de les quitter pour Pretoria qu’il reviendrait à Arusha le 26 août à 9 heures du matin en espérant que tout soit réglé, faute de quoi il menaçait de les « enfermer dans un local sans issue, prendre la clé » et de ne la leur rendre qu’une fois le travail achevé [1]. Le rapport de Sculier confirme le même mécanisme sous un angle différent : Mandela avait imposé le 28 août comme date butoir, jugée irréaliste jusque par certains représentants de la communauté internationale, ce qui a produit une signature obtenue dans l’urgence plutôt que dans la conviction. Un négociateur burundais résume la chose sans détour : « L’Accord d’Arusha, c’est avant tout une proposition de Mandela ! » [4]

Il faut y ajouter l’asphyxie économique. À partir de juillet 1996, un embargo régional a frappé le Burundi pour forcer le gouvernement à négocier. Buyoya décrit un pays où l’agriculture, pourvoyeuse de plus de 90 % des ressources de subsistance, a été frappée de plein fouet, tandis qu’un marché noir du carburant s’organisait à partir de la Tanzanie et du Rwanda, faisant naître toute une classe de « nouveaux riches » [2]. Sa conclusion est sans appel : l’embargo n’a affaibli ni la classe dirigeante ni l’armée ; il a rendu les riches plus riches et les pauvres plus pauvres [2].

Rien de tout cela ne diminue ce qu’Arusha a accompli. Mais ça change la manière de comprendre son échec ultérieur, et la nature même de ce qu’il a signé. Un texte arraché dans l’urgence, sous la pression d’un embargo, d’un médiateur pressé et d’une date butoir imposée, sans les principaux belligérants à la table, n’avait sans doute pas la solidité qu’on lui prête aujourd’hui depuis l’étranger.

Une architecture qui comptait sur la vertu

C’est en le relisant qu’on voit mieux ses limites. Arusha misait, implicitement, sur des acteurs disposés à en respecter l’esprit et pas seulement la lettre. L’architecture de l’exécutif en est l’illustration la plus nette. Deux vice-présidents, issus de partis et d’ethnies différents, devaient constituer de véritables contre-pouvoirs à l’intérieur même du gouvernement. Sur le papier, l’idée était séduisante. Dans les faits, ces postes ont surtout servi à récompenser des alliances politiques, sans jamais devenir des verrous institutionnels.

Sindayigaya raconte, avec une franchise crue, l’ambiance qui régnait parfois dans les couloirs d’Arusha : des négociateurs plus intéressés par les indemnités journalières que par l’issue des pourparlers, des postes ministériels promis en échange d’un rôle joué en séance, une arène politique qu’il compare lui-même, sans détour, à une « mangeoire » [1]. Ce n’est pas une anecdote isolée. C’est la preuve, avant même la signature, que l’hypothèse de la vertu était fragile à sa source : si certains artisans du texte négociaient déjà leur propre part du gâteau, il ne fallait pas s’étonner qu’une fois au pouvoir, leurs héritiers politiques traitent les mécanismes de contrôle comme des obstacles à contourner plutôt que comme des engagements à honorer.

À cela s’ajoute un fait souvent rappelé par le parti au pouvoir : le CNDD-FDD n’était pas signataire de l’Accord d’Arusha [3]. Il l’a toujours considéré comme un compromis conclu entre d’autres acteurs, dans un autre rapport de force, dont il n’était pas juridiquement tenu de respecter l’esprit. Cette position, répétée depuis 2005, a permis au parti majoritaire de traiter les mécanismes de partage du pouvoir comme des clauses héritées, non comme des engagements fondateurs.

L’histoire d’Alice Nzomukunda le montre bien. Deuxième vice-présidente, elle démissionne le 5 septembre 2006, incapable d’exercer ses tutelles face aux contournements présidentiels et aux pressions d’Hussein Radjabu, alors tout-puissant secrétaire général du parti présidentiel, avant que celui-ci ne tombe à son tour en disgrâce pour être entré en conflit ouvert avec un président auquel Arusha avait donné énormément de pouvoirs. Bernard Busokoza, premier vice-président, sera limogé le 1er février 2014 après avoir osé désavouer le ministre de l’Intérieur. Deux mandats, deux présidences, une même réalité : des vice-présidents aux sièges éjectables, réduits à un rôle largement protocolaire face à un président surpuissant. Sans verrous constitutionnels solides, les consultations obligatoires sont restées lettre morte.

Ce n’était pas propre à l’exécutif. En 2015, la Cour constitutionnelle valide un troisième mandat présidentiel, à quatre voix contre trois, après que plusieurs de ses membres eurent fui le pays sous une pression documentée. Le pouvoir judiciaire, censé être le dernier rempart du texte de 2005, s’est révélé aussi fragile que les vice-présidences. Deux institutions différentes, un même mécanisme d’échec : rien, dans leur conception, ne les protégeait vraiment du rapport de force du moment.

Le problème n’est donc pas seulement qu’Arusha a été contourné : c’est qu’il reposait sur une architecture qui supposait la vertu des acteurs, pas leur contrainte. À partir du moment où un camp a compris qu’il pouvait neutraliser les contrepoids sans violer formellement le texte, l’équilibre a cessé d’être un système pour redevenir un rapport de force. C’est là que tout bascule.

Du partage arithmétique au partage protégé

Il faut d’abord revenir sur la question posée par mon compatriote au tout début : à quel bloc, G7 ou G10, les partis d’aujourd’hui se rattachent-ils réellement ? Le vocabulaire a disparu — plus personne, pas même les héritiers les plus directs de ces logiques, ne revendique ouvertement une appartenance ethnique organisée en bloc politique. Le CNDD-FDD a largement hérité de l’électorat et de la posture du G7, sans jamais s’en réclamer nommément. Les partis d’opposition tutsi ou mixtes d’aujourd’hui ne se revendiquent pas non plus du G10. C’est peut-être significatif en soi : personne ne veut plus assumer publiquement une logique de représentation ethnique explicite, même si elle continue, en coulisses, de structurer une bonne part des rapports de force.

Un vrai progrès se trouve exactement là, je pense — mais un progrès à moitié fait, si l’on s’arrête à la disparition du vocabulaire sans s’attaquer à la logique elle-même. Plutôt que de demander aux partis actuels à quel bloc de 2000 ils se rattachent, il faudrait sans doute leur poser une question plus inconfortable : acceptent-ils des quotas contraignants et vérifiables ? Acceptent-ils qu’aucun exécutif, y compris le leur s’ils arrivaient au pouvoir demain, ne contrôle seul les nominations dans les institutions de contrôle ? La question n’est plus de savoir de quel héritage on se réclame. Elle est de savoir si l’on accepterait, soi-même, d’être contraint par ce qu’on réclame aujourd’hui pour les autres.

C’est là, je crois, la vraie leçon de ces vingt-six ans — et la réponse, aussi, au discours prononcé à Pékin. Le partage du pouvoir ne suffit pas s’il reste arithmétique — un poste ici, un quota là. Il doit être protégé contre la tentation, toujours vivante, de la recentralisation. Une prochaine génération d’accord institutionnel devrait aller plus loin qu’Arusha : un président et un premier ministre issus de communautés et de sensibilités politiques différentes, dotés chacun de pouvoirs réels, encadrés par des mécanismes de contrôle mutuel qu’aucun des deux ne peut désactiver seul.

Il faut cependant se garder de réduire ces quotas à un simple calcul politique. Pour beaucoup de Tutsi, marqués par les massacres de 1993 et par le génocide des Tutsi rwandais de 1994, la parité de 50 % dans l’armée n’était pas une préférence, mais ce qui ressemblait à la seule garantie tangible contre un anéantissement possible. Cette peur existentielle mérite d’être prise au sérieux, même par ceux qui, comme moi, plaident aujourd’hui pour que ces équilibres évoluent vers autre chose que des chiffres figés. On ne renonce pas à une garantie de survie perçue comme telle simplement parce qu’elle est devenue, avec le temps, rigide.

Cela suppose qu’on se pose une question qu’on pose rarement : comment accède-t-on à une fonction, et pas seulement quels pouvoirs elle donne ? Nzomukunda et Busokoza n’ont pas manqué de courage. Ils ont manqué d’un statut qui aurait rendu leur éviction plus coûteuse que leur maintien. D’autres pays ont cherché, chacun à leur façon, à résoudre cette tension — la Belgique avec ses équilibres linguistiques, l’Afrique du Sud avec sa commission des nominations judiciaires. Aucun modèle ne se copie tel quel. Mais tous rappellent qu’il existe plus d’une manière de bâtir un rempart qui tienne, même quand quelqu’un a intérêt à le faire tomber.

Vingt-six ans après Arusha, je ne suis plus certain que la question soit d’y revenir. Je crois plutôt qu’il faudrait se demander ce que cette signature arrachée dans l’urgence, ces deux vice-présidences usées, cette Cour constitutionnelle qui a plié, nous ont appris sur la distance entre un bon compromis et une institution qui résiste vraiment. Et si nous sommes prêts, cette fois, à bâtir quelque chose que même un ambassadeur de bonne foi, dans dix ou vingt ans, n’aura plus besoin de survendre.

Sources :

[1] SINDAYIGAYA Jean-Marie, Burundi, la saga d’Arusha. De la conférence nationale manquée aux Accords d’Arusha, Association de Réflexion et d’Information sur le Burundi (ARIB), Charleroi, Belgique, janvier 2002, p. 103 (pour la citation de Mandela).

[2] BUYOYA Pierre, Les négociations inter-burundaises ou la longue marche vers la paix, L’Harmattan, Paris, 2011.

[3] BIRANTAMIJE Gérard (dir.), L’Accord d’Arusha : dix-huit ans après, Cahiers du CARID-RGL, 2018.

[4] SCULIER Caroline, Négociations de paix au Burundi. Une justice encombrante mais incontournable, Centre for Humanitarian Dialogue, rapport, mai 2008.

Au-delà de l’actualité — Essais sur le pouvoir, les institutions, la redevabilité et la société.