En date du 28 mai 2024 est promulguée la Loi N° 1/11 portant modification de la Loi du 6 novembre 2018 portant modification de la Loi du 15 mai 2014 portant création, mandat, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Vérité et Réconciliation (ci-après, CVR). Cette loi élargit les missions et les compétences de la CVR. En particulier, elle inclut dans le mandat de la CVR la « [connaissance] de toutes les affaires lui soumises par les sinistrés ou leurs ayants droit en vue de la restitution de leurs patrimoines » (Article 10, 5°, a). A ce titre, sont dorénavant de la compétence de la CVR, « les dossiers relatifs aux terres et autres biens qui étaient encore pendants devant la Commission Nationale des Terres et autres Biens, (…), à l’expiration de son mandat et les dossiers non encore introduits à la CNTB avant l’expiration de son mandat » (article 11 alinéa 2).
Nonobstant cette formulation qui suggère une compétence judiciaire, la susdite loi est formelle : « La CVR n’a pas de pouvoir judiciaire » (article 5). Alors que, de par la loi même qui la régit, la CVR est dépourvue, à raison, de pouvoir judiciaire, ses décisions, elles, « ne sont susceptibles d’aucun recours juridictionnel » (article 11 in fine). Enfin, l’article 15 de la susdite loi stipule que « Les affaires qui relèvent de la compétence de la CVR ne sont pas recevables devant les juridictions ».
Cette loi comporte non seulement des incohérences de fond, mais encore et surtout viole la Constitution du Burundi en ce qu’elle supprime, relativement à une catégorie de litiges, un droit fondamental indérogeable, à savoir, le droit d’accès au juge civil.
Tribunal ou pas tribunal ?
La CVR n’a pas de pouvoir judiciaire. Cela résulte de la lettre de la loi (article 5). Cependant, la CVR est investie de la compétence de trancher, au moyen de décisions obligatoires et définitives, les litiges que lui soumettent les sinistrés ou leurs ayants droit en vue de la restitution de leurs patrimoines. Un tel pouvoir n’est reconnu qu’aux seuls tribunaux (Constitution, article 210). Sans enfiler la tenue réglementaire des juges, ni se plier aux mises en scènes symboliques et solennelles du prétoire classique, les Commissaires font office de juges des affaires de leur compétence et la CVR apparait comme une juridiction spéciale. En se passant des points particuliers qui nourrissent la controverse de la doctrine, une définition classique présente une juridiction comme un organe qui met fin à un différend par une décision obligatoire (c’est-à-dire revêtue de l’autorité de la chose jugée) rendue en application du droit » (Comité des droits de l’homme, Observation générale 13 (21) §8, concernant l’article 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ci-après, PIDCP). Si l’on rappelle que la juridiction (jurisdictio) et l’imperium sont les deux caractères distinctifs d’un tribunal, force est de constater que la CVR n’en est point un. La juridiction désigne le pouvoir de dire le droit, de trancher une prétention juridique (Jeuland,2007), tandis que l’imperium fait référence au pouvoir d’émettre des décisions ayant force obligatoire en ayant recours, le cas échéant, à la force publique (Carré, 1819). Au regard de la loi du 28 mai 2024 et malgré la dénégation légale, la CVR a, de toute évidence l’imperium. Et pour cause. Ses décisions n’ont-t-elles pas force obligatoire à l’instar des jugements rendus par les tribunaux ? Ne sont-elles pas définitives et non susceptibles de recours juridictionnels ? L’institution ne dispose-t-elle pas du pouvoir de « requérir l’intervention des pouvoirs publics, du Ministère public et des forces de l’ordre » si besoin pour donner effet à ses décisions (article 16, 2), à l’instar des jugements revêtus de la formule exécutoire ? Cependant, il lui manque la juridiction. Son article 5 lève tout doute à ce sujet : « « La CVR n’a pas de pouvoir judiciaire ». En outre, alors même qu’elle « connaît les litiges relatifs aux terres et autres biens opposant les sinistrés entre eux, les sinistrés à des tiers ou les sinistrés à des services publics ou privés » (article 3 §2), ses décisions ne sont pas, nécessairement, rendues en application du droit. C’est, du moins, ce que sous-entend l’article 11 alinéa 3 de la loi qui dispose que « Les décisions prises en cette matière visent la réconciliation nationale, la réhabilitation des victimes et la cohésion sociale ». Ce qui n’est pas l’essence des décisions des tribunaux.
En conclusion sur ce point, la CVR n’est pas un mécanisme par lequel les citoyens burundais et les personnes soumises à la juridiction burundaise peuvent jouir de leur droit fondamental d’accès au tribunal et d’obtenir la détermination du bien-fondé de leurs droits et obligations de caractère civil.
Une violation de la Constitution à plusieurs égards
Dans une société où le souverain (le peuple) proclame solennellement «la nécessité de sauvegarder et de pérenniser un ordre démocratique pluraliste et un Etat de droit » (Constitution, préambule), la Constitution est la reine des lois. C’est la loi des lois. Elle est la norme suprême. Toutes les autres lois lui sont soumises. Une soumission absolue. La loi N° 1/11 précitée, elle, contredit la Constitution. Là où cette dernière prescrit que « La justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire de la République au nom du peuple burundais » (article 210), par des juges impartiaux et indépendants du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif (article 214), qui ne sont soumis qu’à la Constitution et à la loi (article 214), la loi du 28 mai 2024 confie à une Commission administrative, qui rend compte à l’Assemblée nationale, la mission de rendre justice, en dehors de tout contrôle juridictionnel.
2.1. Une loi qui supprime le juge naturel
En matière civile, le droit d’accès au juge, et plus généralement, le droit à un tribunal suppose, pour toute contestation portant sur les droits ou les obligations de caractère civil, l’existence d’un tribunal établi par la loi et légalement compétent pour décider au sujet de ladite contestation. La compétence du tribunal au sens de l’article 14.1 du PIDCP réfère aussi bien à la dimension organique du tribunal qu’aux aspects relatifs aux qualifications personnelles et à l’expérience professionnelle individuelle des juges. Soit des facteurs qui contribuent à l’amélioration de la qualité de la justice résultant de la diminution corrélative des cas de mal jugés dus aux erreurs judiciaires. Le juge naturel renvoie au juge que la loi doit assigner à toute personne à l’effet de décider d’une quelconque contestation relative à des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil. L’article 39 in fine de la Constitution burundaise énonce que « Nul ne peut être distrait, contre son gré, du juge que la loi lui assigne ».
Pour éviter un déni de justice pour quiconque, qui résulterait de l’absence d’un tribunal compétent pour décider d’une quelconque contestation relative à des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, le législateur a[vait] eu le réflexe d’insérer dans le Code de l’organisation et de la compétence judiciaires, une clause « parapluie » qui prévo[ya]it une compétence du tribunal de grande instance. L’article 33 de ce Code prévoit en effet que « Les tribunaux de grande instance connaissent de toutes les actions dont la compétence matérielle ou territoriale n’est pas attribuée à une autre juridiction ».
2.2. Une loi manifestement non-conforme à la Constitution
En supprimant la possibilité de tout recours juridictionnel en vue de décider des contestations sur les droits et obligations des parties au litige dans le contentieux relatif aux « terres et autres biens opposant les sinistrés entre eux, les sinistrés à des tiers ou les sinistrés à des services publics ou privés », le législateur de 2024 a méconnu la Constitution qui garantit à toute personne un droit fondamental d’accès au juge.
Le règlement de ce contentieux dans le cadre de la CVR ne saurait valablement fermer les portes d’un tribunal compétent, d’un juge naturel. En effet, légalement parlant, la CVR ne peut prétendre rendre justice (cf. article 5). Sur ce point, la Constitution et la jurisprudence Constitutionnelle sont sans équivoque : « La justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire de la République au nom du peuple burundais » (article 210) et seules les juridictions sont compétentes pour rendre justice sur tout le territoire » (RCCB 31). Appelée à se prononcer sur la conformité à la Constitution de l’article 6 du Décret-loi N° 1/01 du 22 janvier 1992 portant création de la Commission nationale chargée du retour, de l’accueil et de la réinsertion des réfugiés burundais, la Cour constitutionnelle du Burundi a déclaré que cet article était « contraire à l’article 140, alinéa 1er » de la Constitution du 13 mars 1992. L’article 6 du Décret-loi précité disposait que « Les décisions de la Commission ont valeur de jugements coulés en force de chose jugée. Elles ne peuvent être attaquées que par voie de tierce opposition ». La Cour déclara l’inconstitutionnalité de l’article 6 du Décret-loi précité, à l’issue d’un syllogisme d’une rigueur remarquable :
« Attendu que l’article 140 alinéa 1er de la Constitution dispose ce qui suit :
« La justice est rendue par les cours et tribunaux sur tout le territoire au nom du peuple burundais ;
(…)
Attendu qu’il est clairement établi que seules les juridictions sont compétentes pour rendre justice sur tout le territoire (…) ; raison pour laquelle les règles qui les organisent, ainsi que celles régissant la nomination des magistrats insistent sur leur compétence et l’importance de leur indépendance ;
Attendu que la Commission chargée des réfugiés burundais est en réalité une institution relevant du Gouvernement ayant la mission d’exécuter les plans de l’Etat en matière du retour des réfugiés burundais (…) ; raison pour laquelle nul ne peut établir qu’elle a une indépendance suffisante » (RCCB 31, arrêt du 21 novembre 1994).
L’article 210 alinéa 1er de la Constitution de 2018 et l’article 140 alinéa 1er de la Constitution de 1992 sont identiques. Sur la base de ce précédent (jurisprudence), confier à la CVR, la mission de trancher des différends civils, au moyen de décisions dotées de la force de chose jugée et irrévocable, fût-ce en matière de contentieux relatif « aux terres et autres biens opposant les sinistrés entre eux, les sinistrés à des tiers ou les sinistrés à des services publics ou privés » est contraire à l’article 210 alinéa 1er de la Constitution de 2018. Comme la Commission nationale chargée du retour, de l’accueil et de la réinsertion des réfugiés burundais de 1992, la CVR n’est pas un organe judiciaire au sens de l’article 210 alinéa 1er précité. Au contraire, c’est une commission administrative qui ne présente pas de garanties d’indépendance et d’impartialité d’un organe judiciaire. De notre point de vue et à la lumière de l’argumentaire ci-dessus, les articles 11 in fine et 15 de la susdite loi ne passeraient pas le test de la conformité à la Constitution. Cependant, l’expérience de la Cour constitutionnelle appelle à la prudence. Un revirement spectaculaire est loin de constituer une utopie (Niyonkuru,2021).
Une porte fermée, des issues de secours
La porte fermée, c’est celle des juridictions civiles ordinaires (3.1.). La porte de la Cour constitutionnelle est entrouverte et il vaut la peine d’y frapper. (3.2). Le recours aux mécanismes régionaux apparait comme le plus porteur d’espoirs (3.3). Mais là encore, la partie est loin d’être gagnée d’avance. Ces mécanismes ont aussi leurs faiblesses.
3.1. Le recours aux juridictions de l’ordre judiciaire ou une porte fermée
La porte des tribunaux ordinaires est hermétiquement fermée aux « justiciables » « cités » devant la CVR. A ces personnes est déniée toute possibilité de faire déterminer leurs droits en matière de contentieux relatif « aux terres et autres biens opposant les sinistrés entre eux, les sinistrés à des tiers ou les sinistrés à des services publics ou privés ». En toute violation manifeste de la Constitution, le législateur l’a décidé ainsi. Dura lex sed lex (La loi est dure, mais c’est la loi). Une loi en porte-à-faux avec la Constitution. Si le système burundais était conçu de telle manière que « le pouvoir arrête le pouvoir », cette disposition, qui supprime le droit au juge et investit une commission administrative rattachée au pouvoir législatif, n’aurait jamais vu le jour ou ne recevrait aucune application.
3.2. La Cour constitutionnelle, une voie qu’il vaut la peine de tenter
Compte tenu de violations manifestes de la Constitution relevées plus haut, la Cour Constitutionnelle, juridiction gardienne de la « loi des lois », devrait être saisie. Elle peut l’être par le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, l’Ombudsman, un quart des membres de l’assemblée Nationale ou du Sénat (article 236, alinéa 1er de la constitution). Toute personne intéressée peut également la saisir, ainsi que le Ministère Public (article 236, alinéa 2 de la Constitution).
Il n’est pas dans notre intention de spéculer sur les chances de succès d’une telle procédure. L’on doit cependant observer que dans la culture politique burundaise – et c’est dommage -, il n’est pas courant que les autorités politiques plus haut saisissent cette juridiction lorsque le problème constitutionnel en question a trait aux droits fondamentaux. Ceci vaut davantage pour le Président de la République, le Président de l’Assemblée Nationale, le Président du Sénat, l’Ombudsman et le Ministère Public. Quant aux députés et sénateurs, le fait que les chambres du Parlement soient aujourd’hui composées à cent pour cent d’hommes et de femmes provenant de la majorité politique qui a voté ce texte de loi – n’est pas de nature à accroitre cette probabilité.
Alternativement, la Cour pourrait être saisie de cette question sur initiative privée, c’est-à-dire par des personnes physiques et/ou morales de droit privé, en premier lieu les « justiciables » de la CVR. Les particuliers peuvent saisir la Cour aussi bien par voie d’action que par voie d’exception. La procédure d’action consiste à saisir cette juridiction de manière directe. Elle ne requiert pas de contexte. La saisine par voie d’exception requiert quant à elle une « affaire soumise à une autre juridiction » (article 236, alinéa 2 de la Constitution). Par cette dernière voie, le requérant argue que la loi que la juridiction applique/ va vraisemblablement appliquer à son litige est contraire à la Constitution. Cette juridiction doit alors surseoir à statuer dans l’attente de la décision de la Cour constitutionnelle à cet effet (article 236, alinéa 3 de la Constitution). La loi sur la CVR ne suivant pas une procédure judiciaire et l’article 5 de la loi qui l’organise disposant que cette commission n’a pas de « pouvoir judiciaire », le contexte nécessaire à la saisine de la Cour constitutionnelle par voie d’exception fait défaut. La saisine par voie d’action reste la voie présentant le moins de difficultés procédurales. Si, dans sa jurisprudence, la Cour constitutionnelle a une interprétation assez rigoureuse de la notion d’intérêt (Ntahiraja, 2014), il ne semble pas y avoir de doute que la personne partie à un contentieux relatif à la terre ou à d’autres biens devant la CVR a l’intérêt légal requis pour agir. Si la nature juridique de la CVR empêche que la Cour constitutionnelle soit saisie par voie d’exception, elle ne devrait pas faire obstacle à une saisine par voie d’action.
3.3. Recours devant les instances internationales ?
Sur base des articles 6 (d) et 7(2) du Traité de la Communauté de l’Afrique de l’Est, la Cour de Justice de cette communauté (ci-après CJAE) a désormais une abondante jurisprudence en matière d’accès à la justice. Selon ces dispositions – et davantage l’article 7(2) les Etats partenaires s’engagent à respecter les principes de bonne gouvernance, en ce compris les principes de gouvernance démocratique, d’état de droit, de justice sociale ainsi qu’à maintenir les standards universellement acceptés en matière de droits humains.
Le diable cependant se cache dans les détails. Pour le contrôle de la conformité au Traité d’un acte de droit interne d’un Etat partie, cette Cour doit être saisie endéans deux mois de la promulgation/adoption/signature de cet acte, selon la nature de celui-ci (article 30(2)). Certains peuvent le regretter et d’autres s’en réjouir mais l’article 30(2) est une disposition que la CJAE interprète avec grande rigidité. Ainsi, dans l’affaire Independent Medico Legal Unit vs. Attorney General of the Republic of Kenya (EACJ, March, 15th, 2012), la Cour déclarait que le Traité ne permettait pas de déroger à la règle des deux mois. Il n’y avait pas non plus de base dans le Traité, selon la Cour dans cette affaire, pour la doctrine de la violation continue :
« The Treaty does not contain any provision enabling the Court to disregard the time-limit of two months and that article 30(2) does not recognize any continuing breach or violation of the Treaty outside the two months after a relevant action comes to the knowledge of the complainant.”
La loi susvisée ayant été promulguée en date du 28 mai 2024, il est à craindre, sans présager de la réponse à une question non encore posée à la Cour, que toute requête introduite après le 28 juillet 2024 subisse le sort de la partie de la requête relative à la loi sur la défunte Commission des Terres et Autres Biens (ci-après CNTB) dans l’affaire Baranzira Raphael (Baranzira Raphael &Ntakiyiruta Joseph vs. Attorney General of Burundi, §22, EACJ, March, 2016). Dans cette dernière affaire en effet, la CJAE se refusa de connaitre, pour forclusion, la partie de la requête concernant la loi sur la CNTB. Elle analysa cependant au fond la partie de la requête sur la loi créant la Cour Spéciale des Terres et Autres Biens et trouva certaines de ses dispositions contraires au Traité.
Le risque de forclusion ne serait pas encouru dans le cas d’un plaideur fondant sa requête sur une décision spécifique de la CVR. Le point de départ ne serait pas ainsi la date de promulgation de la loi, mais la date de cet acte-là.
Outre la CJAE, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, mécanisme de protection des droits fondamentaux à portée continentale africaine, constitue également une autre possibilité. Il serait alors allégué la violation, par le Burundi, de l’article 7.1.a de la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples. Cette disposition garantit le droit à un recours juridictionnel. Aux termes de l’article 7.1. a) « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend : le droit de saisir les juridictions nationales compétentes de tout acte violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus et garantis par les conventions, les lois, règlements et coutumes en vigueur ». La commission africaine des droits de l’homme et des peuples a jugé des violations du droit d’accès à un tribunal, au sens de l’article 7.1.a de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples dans plusieurs affaires (notamment Rencontre Africaine des Droits de l’Homme, Organisation Internationale des Droits de l’Homme au Sénégal et Association Malienne des droits de l’homme c. Angola ; International Pen, Constitutional Rights, Interights au nom de Ken Saro- Wiwa et Civil Liberties c. Nigeria; Purohit et Moore c. Gambie).
Conclusion : La boite de pandore
La restitution à leurs propriétaires (ou à leurs ayants droit) des biens spoliés, en temps de crise, comme en temps de paix est non négociable. Les atteintes au droit de propriété, commises par les particuliers, tout comme celles commises par les pouvoirs publics constituent des abus autant condamnables.
Toute personne, physique ou morale, qui s’est illégalement, emparée du bien d’autrui a l’obligation de le restituer et de réparer intégralement le préjudice causé à autrui.
Le droit burundais protège l’acquéreur de bonne foi. L’article 22 du Code foncier de 2011 est formel quant à cette protection : « Celui qui acquiert de bonne foi un immeuble et en jouit d’une manière paisible, continue, publique et non équivoque pendant trente ans, en acquiert la propriété par prescription. Est réputé avoir acquis de bonne foi un immeuble quiconque a la croyance erronée mais non fautive en l’existence d’un droit foncier de la personne qui lui a cédé ledit immeuble ». Cette disposition s’impose à toute volonté politique contraire, à toute administration, à la CVR, qui sous aucun prétexte, ne peut la considérer comme non écrite. Par ailleurs, la protection du droit constitutionnel à la propriété (Nukuri, 2019) suppose la sécurité des titres qui constatent ce droit. Deux dispositions méritent d’être soulignées, en l’occurrence les articles 405 et 409 du Code foncier. La première stipule que le certificat foncier « fait foi à moins qu’il y ait un jugement coulé en force de chose jugée en sens contraire, à la suite d’une inscription en faux ». Le second prévoit que « Les droits constatés par le certificat foncier sont opposables aux tiers, jusqu’à preuve du contraire établie devant la juridiction compétente ».
En vertu du principe de la continuité de l’Etat, celui-ci persiste juridiquement, de manière ininterrompue, nonobstant les changements de régimes qui interviennent au cours du temps. Ce faisant, l’Etat d’aujourd’hui qui n’est autre que celui d’hier, répond du fait ou de l’omission des organes et des agents qui ont passé le témoin. Le fait pour les pouvoirs publics actuels, de se complaire dans le déplacement de responsabilité (blame shifting) en matière de transactions immobilières et de mutations de propriétés des biens litigieux est non seulement lâche mais aussi constitue un précédent dangereux. Comment le législateur de demain pourra-t-il s’interdire d’adopter des lois qui violent la Constitution, qui méconnaissent les droits acquis, qui remettent en cause la chose jugée, y compris par l’actuelle CVR ? La loi du 28 mai 2024 sur la CVR, en ce qu’elle supprime le droit au juge ; la gestion du contentieux des terres et autres biens par la CVR, qui s’affranchit du prescrit de loi (en particulier le code foncier et le Code civil livre III) ou l’interprète de biais, constitue une boite de pandore dont chacun, puissant ou misérable, devrait appréhender avec effroi l’ouverture. Envisagé du point de vue d’un gestionnaire d’une cité, l’Etat de droit n’est pas un cadeau qu’il fait à ses ennemis ou à ses adversaires. Au contraire, c’est son assurance retraite et le plus précieux héritage qu’il puisse laisser à sa postérité.
Fondé par un groupe multidisciplinaire d’intellectuels burundais mais ouvert à toute nationalité, Gla-Juris est un groupe de réflexion engagé dans la promotion de la bonne gouvernance, le renforcement de l’état de droit ainsi que la défense des droits humains et de la démocratie au sein de la région des Grands Lacs africains.
Site web : https://glac-juris.africa/
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Extraits de la Constitution du Burundi et article 14.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politique, ratifié par le Burundi, et dont les droits qu’il garantit font partie intégrante de la Constitution
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