Exonérations fiscales, un débat budgétaire sensible

Pour l’économiste Jean Ndenzako, une question se pose. « Les exonérations constituent-elles un outil indispensable pour attirer les investissements et soutenir les secteurs prioritaires dans un pays à faible revenu, ou un mécanisme mal maîtrisé qui érode les recettes domestiques et alourdit la charge sur les contribuables ordinaires ? »

Le ministre ayant les finances dans ses attributions, Alain Ndikumana, a récemment alerté l’Assemblée nationale sur la progression rapide des exonérations fiscales. Selon Jean Ndenzako, dans « un contexte de finances publiques fragiles », marqué par une dette publique élevée « autour de 70-80 % du PIB selon les estimations récentes » et une dépendance persistante aux recettes extérieures, ces exonérations, souvent qualifiées de « dépenses fiscales », réduisent l’assiette taxable et creusent le déficit budgétaire alors même que le pays enregistre des performances encourageantes en matière de recouvrement des impôts pour l’exercice 2025-2026.

Les exonérations au Burundi concernent principalement les importations d’intrants agricoles, de médicaments et de biens d’équipement ; les investissements via le Code des investissements ; les ONG et les projets stratégiques : les mines, l’agriculture, les zones franches. Elles visent à compenser « un climat des affaires difficile, une infrastructure limitée et une faible attractivité pour les capitaux étrangers ». D’après Jean Ndenzako

Selon l’économiste Ndenzako, les exonérations jouent « un rôle incitatif réel » dans « une économie dominée par l’agriculture (environ 30 % du PIB) » et confrontée à « une faible mobilisation des recettes internes ». Il ajoute que les exonérations sur les engrais, les semences et les équipements agricoles soutiennent la productivité dans un secteur « qui emploie la majorité de la population et reste vulnérable aux chocs climatiques ».

Pour les investisseurs, les avantages fiscaux, notamment les exonérations temporaires de 5 à 10 ans sur l’impôt sur les sociétés à 30 % ainsi que les exonérations douanières sur les biens d’équipement, s’inscrivent dans « la stratégie de diversification vers les mines (or, nickel) et l’énergie ».
M. Ndenzako trouve que ces mesures « ont contribué à certains flux d’investissements directs étrangers, même modestes, et à des importations essentielles pour les projets de développement ».

Il fait en outre observer que, dans un pays où les réserves de change sont limitées (environ 1,6 mois d’importations), les exonérations facilitent aussi « l’accès à des biens critiques sans peser immédiatement sur la balance des paiements ».

« Un budget lourd et peu transparent »

Toutefois, l’économiste évoque « un coût budgétaire lourd et peu transparent ». Selon lui, les exonérations représentent « régulièrement un pourcentage significatif des recettes potentielles », avec « des dépassements récents notables : prévisions de 135 milliards BIF pour un exercice réalisées à près de 220 milliards ».

Il estime alors que ces exonérations « creusent le déficit budgétaire (autour de 4,8-5,1 % du PIB en 2024-2025) sans passer par un arbitrage explicite des dépenses ».
Il évoque aussi « des effets d’aubaine fréquents », « une opacité dans l’octroi » ainsi qu’« un risque de fraude ou de détournement ». Selon lui, « une partie des exonérations profite à des importateurs qui revendent sur le marché local plutôt qu’à des projets productifs ».

Les petites entreprises et les ménages sous pressions

Sur le plan distributif, Jean Ndenzako estime que les exonérations « alourdissent indirectement la pression fiscale sur les petites entreprises et les ménages via les impôts indirects (TVA, droits de douane), qui pèsent davantage sur les plus pauvres ».

Selon lui, dans un contexte d’inflation persistante (20-30 % projetée) et de monétisation du déficit, ces avantages fiscaux « limitent l’espace fiscal pour les investissements publics prioritaires (infrastructures, éducation, santé) » tout comme ils « augmentent la dépendance à l’aide extérieure ».

Pourquoi les exonérations explosent-elles à chaque année budgétaire ?

A cette question, l’économiste avance « plusieurs facteurs structurels et conjoncturels ». Il évoque notamment la logique de compensation dans une économie à faible base fiscale où « les gouvernements successifs recourent aux exonérations pour stimuler l’activité sans augmenter les taux nominaux ».
Selon lui, les besoins en intrants agricoles, en biens pour les projets miniers ou énergétiques ainsi qu’en appui humanitaire (ONG) justifieraient également de nombreuses demandes d’exonération.

Il cite aussi « l’inertie et la pression politique ». Il trouve en effet qu’une fois accordées, les exonérations sont difficiles à retirer en raison des intérêts constitués. Les dépassements récurrents traduiraient « un contrôle administratif limité et des amendements fréquents en cours d’exercice ».

Il évoque également « la volonté d’attirer les investissements étrangers, dans un pays classé parmi les moins attractifs sur l’indice de liberté économique » ainsi que « des facteurs macroéconomiques : croissance modérée (autour de 3,7-4 % projetée en 2025-2026), inflation élevée et besoin de financer le développement via des projets d’infrastructure ou de diversification ».

Une administration fiscale à réformer profondément

Pour Jean Ndenzako, « sans une réforme profonde de l’administration fiscale (numérisation encore incomplète), il est plus facile d’accorder des exonérations que de lutter contre l’évasion ou d’élargir l’assiette ».

Il fait observer que le contrôle repose principalement sur l’Office burundais des Recettes (OBR), les douanes et le ministère des Finances. En outre, les exonérations liées au Code des investissements passent par l’Agence de Développement du Burundi (ex-API), avec approbation ministérielle.
Mais, selon lui, « le système repose largement sur l’auto-déclaration ».

Il estime ainsi que « des failles persistent » : capacité limitée de vérification a posteriori, complexité des dispositifs et opacité sur la destination réelle.
Pour cet économiste, « les évaluations ex-post restent rares et peu publiques » au moment où la Cour des comptes ainsi que les mécanismes équivalents manquent de moyens pour un suivi exhaustif.

Plusieurs pistes d’amélioration

Parmi les nombreuses pistes d’amélioration que M. Ndenzako propos figurent le renforcement de la numérisation des douanes et de l’OBR, la conditionnalité stricte, les clauses de revoyure automatique et le recours à l’analyse de données croisées

Il fait en outre remarquer que l’Assemblée nationale dispose d’un rôle constitutionnel clé dans le vote de la loi de finances et le contrôle de son exécution.
Pour lui, cette chambre du Parlement peut donc amender les dispositifs d’exonération, exiger des rapports détaillés et auditer le gouvernement.

Selon cet analyste, les députés peuvent aussi imposer des plafonds globaux et des critères de performance plus stricts ; demander des études d’impact préalables et des évaluations périodiques ou encore créer des commissions d’enquête sur les dépassements observés.

Un sujet très technique

Toutefois, il souligne également la technicité du sujet, les priorités politiques et la capacité limitée d’expertise indépendante. Pour lui, un contrôle plus efficace supposerait un renforcement des moyens des commissions de Finances ainsi qu’une plus grande transparence sur les bénéficiaires.

Pour Jean Ndenzako, les exonérations fiscales au Burundi ne sont « ni un mal absolu ni une panacée ». Selon lui, « une gouvernance plus rigoureuse – évaluations systématiques, plafonds contraignants, sunset clauses et meilleure traçabilité – permettrait de maximiser leurs bénéfices tout en préservant l’espace fiscal indispensable au développement durable ».

Il estime enfin qu’une réforme équilibrée, fondée sur des preuves plutôt que sur des incitations ad hoc, contribuerait à consolider les bases d’une croissance inclusive et résiliente pour le Burundi.
Contacté à ce sujet, l’Office burundais des recettes nous a renvoyé vers le ministère des Finances. Ce dernier n’avait pas encore réagi à nos sollicitations au moment où nous mettions sous presse cet article.